原標題：EarlyBird愛彼寶——家庭式托育：現狀、規制困境與政策建議

通過發展家庭式托育來保障“幼有所育”，是構建多元化托育服務體系的重要階段性任務，也是我國發展嬰幼兒照護的制度目標之一。本文基于北京市住宅中的托育服務模式調研發現，當前的“家庭式托育”多為從3歲至6歲學前教育段轉向0歲至3歲托育的“民居園”，在此基礎上深入分析了我國家庭式托育面臨的難題。從房屋性質和嬰幼兒視角出發，對在住宅的托育模式進行了更精確的分類，并提出建議。

居家照顧的“家庭式托育”是基于“鄰里照顧、全村共養”概念的一種照顧模式，在傳統社會便存在。國內外的實踐表明，這種照顧方式符合嬰幼兒發展需要、維護穩定依戀關系、經濟成本更優。目前我國嬰幼兒照護供需失衡，亟須大力發展多種形式的嬰幼兒照護方式。家庭式托育的良性發展可以增加托育服務供給，完善托育服務體系。2020年12月《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》（以下簡稱《意見》）發布，要求研究家庭托育點設置規范，以期有效帶動家庭式托育的社會化服務發展，完善多元化托育服務體系以提供給父母更多托育選擇，落實增強家庭照護功能的制度安排。從《意見》來看，通過發展家庭式托育來保障“幼有所育”，是我國發展嬰幼兒照護的制度目標之一。為了促進《意見》中相關政策落地，本研究選擇了北京市住宅中的托育服務模式進行調研，以了解家庭式托育的發展情況、現實困境，力圖厘清家庭式托育政策制定中面臨的問題，為家庭式托育的規范發展提供有針對性的建議。

北京家庭托育點普遍為“民居園”

若以照護情境分類，嬰幼兒照護服務大致可分為在嬰幼兒家庭中的或在嬰幼兒家庭之外的替代照護。基本上，這些情境都由父母之外的照顧者（親戚、保姆、教師）與被照顧者（嬰幼兒）所構成，不同的是，照顧的場所以及成員的不同組合，構成了不同的照護服務類型。例如，按場景或環境，美國的嬰幼兒照護方式一般分為家庭內照護，以及在嬰幼兒住所之外進行的家庭型照護或機構中心式照護（如表1所示）。家庭內照護是朋友、親屬或家人等臨時照顧嬰幼兒的人、住家或不住家的保姆、家庭教師到嬰幼兒家照顧嬰幼兒。家庭外的照護可分為家庭型兒童保育之家和托育機構。

家庭型保育可分為兩種，一種家庭型保育，是一個有資質的保育人員在自己家看護最多6個孩子（也可能包括看護者自己的小孩），簡稱為“家托”；一種是家庭團隊保育，除一個保育人員外，還有一位助手，這使得兩個人可作為團隊來開展工作，為7～12個孩子提供看護，簡稱“集體家托或大型家托”。看護數量往往規定了不同年齡段孩子的師生比和最高數量，一般3歲以下嬰幼兒為2至3個。

集中型保育機構為6個以上的兒童在白天的某個時段或夜晚提供家庭以外的保育。保育機構的規模可以有小有大，工作人員的組成和數量取決于機構的規模、目標和經濟能力。一般機構的班級里，每個班級至少有2名工作人員，并且不同年齡有不同師生比要求。可以簡單地從以下方面來區分這三種家庭外的嬰幼兒照護方式。

中國嬰幼兒照護主要由親屬或保姆在嬰幼兒自己家中進行，幾乎不存在上述在照顧者家中實施的典型家托。部分“民居園”可以看作是中國式家托的典型模式：以“幼兒園”“托兒所”的功能存在，設置在小區居民樓內，由國家以外的社會組織、個人或多個家庭聯合創辦，舉辦者親自參與或聘請工作人員來從事兒童照護工作。這類“民居園”概念上不完全等同于國外的“家托”或“在家教育（homeschool）”，在幼兒總人數上一般為10人至40人不等，普遍高于國外的“家托”，更類似國外的“小規模的社區托育機構”，但場所性質、班級規模、混齡組織形式和“家托”類似。從北京市調研和訪談來看，實際的“家庭托育點”幾乎全是“民居園”。

北京市“民居園”：從“3～6”到“0～3”的轉移

北京存在各種形式、各種規模的、在住宅內的托幼點，一般被稱作“民居園”。這些“民居園”基本都是由民間力量自發興辦的。其中，一部分“民居園”的產生主要因為學前教育供給不足——“入公辦園難”“入私立園貴”“入正規園難”，這一問題主要針對城市中較低收入階層或進城務工的農民工家庭，家長因為公共服務供給不足或戶籍制度不完善不得不選擇收費低廉的托幼機構。作為對城市教育資源不足的民間補償機制，“民居園”有效地承擔了為處境不利家庭提供學前教育的功能，但也長期被質疑無法提供有品質的學前教育。另一部分則是因為一線城市中一部分有穩定工作且具備一定經濟基礎的城市常住人口，出于對教育的個性化需求，通過自辦或選擇具有特別教育理念（如蒙特梭利、華德福、瑞吉歐、自然教育）的小規模“民居園”，為孩子提供不同于正規且大規模中心式學前教育機構的早期照護。這類“民居園”的教育質量一般被家長認可，家長認為相較傳統學前教育方式，這種小規模的、模擬家庭的環境和相對自由、靈活的課程更適宜幼兒發展。

雖然“民居園”長期被看作學前教育的一種辦學形式，但并不嚴格限制學生年齡必須3歲以上，并且在公立園剝離2歲至3歲“托班”進程中，許多“民居園”承擔了2歲至3歲幼兒入園前的看護服務。二胎政策后，由于市場需要、嬰幼兒照護的理念傳播和托育政策利好，一部分“民居園”開始探索公共服務的“托嬰”空白——借鑒國外“日托”（daycare）、嬰幼兒游戲小組等概念，將受托人群進一步下沉至1歲以下。“民居園”的主要服務對象呈現出從“3～6”學前兒童逐步向“0～3”嬰幼兒照護轉換的整體趨勢。

北京市“民居園”的困境

由于“托育”是新近的概念，“民居園”一直默認屬于學前教育段。在學前教育學科研究中，“民居園”屬于非正式學前教育的一種，是依托社區資源因地制宜開展的學前教育形式。但在當前學前教育的政策法律話語體系中，“民居園”是“黑園”“非法園”。整體上，北京市教委在全力引導“3～6民居園”轉變為社區辦園點，或者推出“3～6”學前教育服務。

有北京“民居園”負責人表示，“民居園”在注冊上，一般以“教育咨詢公司”通過“異地經營”的形式存在。2018年以前，“民居園”作為一種辦園形式，鮮少獲得教育行政管理部門關注。2019年，國家明確大力發展托育，且“民居園”事實上承擔了“0～3”照護服務，不同街道對于“民居園”態度也有分化。有些“民居園”不愿意使用商用房申請社區辦園點，和教委簽訂了只招收0歲至3歲幼兒的承諾書，與街道建立了良好的督導關系，等待合法注冊登記、備案的可能。

疫情進一步放大了園所困境。疫情期間，多個受訪“民居園”表示積極配合政府的防疫要求，關閉園所、支付房租、支付教職員工工資、上報幼兒數據，穩定家長情緒，等待疫情后重啟經營。但是“民居園”仍給疫情下的街道帶來了巨大的管理風險，一方面“民居園”已經承諾退出學前教育段，教委不負責對其重新開學進行評估，另一方面由于北京禁止在住宅經營，“民居園”并不能在工商注冊，相應地，也無法完成托育機構管理辦法中要求的辦理登記和備案，只能關停。這使得“民居園”/“家庭托育點”的發展陷入灰色地帶。北京市住宅內托育服務的現狀說明，從短期來看，政策監管的空白，也許會為住宅托育的開展提供某種程度的便利。但是從長期來看，一個有效監管機制的缺乏將使該托育模式面臨不確定的發展前景和經營風險。

市場發育不成熟且概念不清。

家庭式托育在一些國家被普遍定義為“運用家庭環境，于居家場所，提供收費的嬰幼兒保育服務”的模式，對該模式實現區別于機構的分類管理，是嬰幼兒照護發展從“家庭化”到“去家庭化”，再到“去機構化”的轉型中，發育較為充分的嬰幼兒照護服務市場和政策制度設計不斷調整優化共同作用的結果。家庭式托育有利于滿足0～3歲嬰幼兒的依戀需求，發揮“平價、就近、靈活、溫馨”的優勢，充分調動社會資本，可以彌補機構集中照料中相對的情感疏離。

目前，各方對于家庭式托育的定義主要采用的是“場地性質說”，從服務開展的場地角度，強調家庭式托育是在住宅性質的場所開展的一種托育服務。“所謂家庭托育，指的是公民個人或者家庭以自有的住宅為場所，為0～3歲嬰幼兒提供服務的一種模式。” “開在小區里的，租小區的單元房，面積不是很大的，一般就是一百多平米，收費相對很親民的，孩子不多的，以家庭狀態和鄰里狀態呈現的托育服務機構。……家庭式托育連鎖品牌……，70多家家庭園所……”

上述關于“家庭式托育”的描述，和北京市住宅內調研的現狀一致，僅從“場地性質”出發，使得“媽媽園”“民居園”和在住宅內開展的單體和連鎖類托育機構都屬于“家庭式托育”。這種定義并未將“家庭式托育點”和“托育機構”區分開來，因為按照場所性質分類，托育機構也可以在住宅實施托育服務。但從托育機構的政策話語出發，因為不能在住宅實施工商登記，或因住宅的物理環境所限，這些主體是屬于未達到登記備案標準的機構。

行業環境極為脆弱且短、長期利益沖突。

從目前我國3歲以下嬰幼兒照護的發展狀況分析，照護資源不足是當前面臨的主要矛盾。雖然政府已于2019年逐步出臺托育機構具體管理和扶持政策細則，但注冊登記手續復雜，機構在滿足各項標準、特別是建筑要求上，仍顯困難。運營成本上，特別是一線城市的機構面臨極高的租金壓力。收入來源上，2歲以下嬰幼兒的入托仍處于市場培育期，3歲幼兒又需轉入幼兒園，客戶生命周期短，新開托育機構“叫好不叫座”；普惠幼兒園學位日漸充裕和托育一體化，也進一步擠壓托育機構市場；加上疫情按下的暫停鍵，托育行業步履維艱。

同時，我國符合家庭托育某些特佂的主體幾乎全為“媽媽/教師園”、轉型的“民居園”，或是在住宅經營的托育機構，而非典型意義上的“家庭式托育”，這些在住宅的托育服務已顯示出了一定的市場創新力和發展潛力，滿足了一些家庭的替代看護需求。但若將住宅內主體悉數納入家庭式托育管理辦法，考慮到用房成本，很多托育投資者在合法性確定的情況下，可能會放棄舉辦托育機構；資本相對少的個體，特別是典型家庭托育的“媽媽”或是家長參與式的單體托育這種符合人文情感特質的模式可能被擠出或扼制。因為托育服務具有準公共產品的正外部性和信息不對稱屬性，家庭缺少能夠支持其辨別托育服務質量高低的真實信息，若單純交由市場調節，為了在競爭中取得高地，部分機構可能會不斷擴大連鎖規模，或一味迎合市場早期智力開發的需要，對于融資的重視程度甚至超過對服務的重視程度，這無疑將偏離以兒童照料需求為中心的原則，并與家庭式托育穩定的人員、模擬家庭的特質有沖突。

這種情況下，政策制定面臨著兩難選擇：一是僅按照“場地性質說”定義管理對象，原則上，無論服務提供主體出于何種目的，只要能夠提供質量符合基本規范和要求的照顧服務，那么就應該成為服務供給體系中的一員。這在短期內解決了目前住宅內托育服務主體的合法性問題，能在一定程度上提升托位供給數量，并且相比更顯分散的在家托育模式，由托育機構提供的連鎖化的住宅托育服務降低了監管的難度。但在長期上，可能導致分類管理困難，托育行業重走幼兒園過度資本化的老路，影響適宜的兒童保育的發展。二是明晰機構式和家庭式托育的邊界，從政策上引導典型家托模式發展，但在我國精細化育兒和缺少職前培訓的社會背景下，典型家托發展可能需要一定時間，而且嚴格限定下，“媽媽園”和部分“民居園”同樣無法從“地下”轉到“地上”，一定程度上阻礙有辦托能力的社會力量進入，短期內托育供給數量會明顯下降，政策回應性不足。

政策壁壘多且配套支撐不足。

“家庭式托育”由于房屋使用性質是居民住宅，面臨著場所安全、鄰避效應和合法性的質疑。相比商業或教育用地，在住宅的托育服務牽扯主體更廣泛，主要包括政府監管部門、同性質競爭者、傳統幼兒園、托育機構、小區其他業主等，以及相似行業主體，比如“課后托管班”“小飯桌”經營主體，還有借助互聯網技術發展新型的“共享客廳、共享看護”的平臺。因此，住宅托育服務到底應該納入托育機構管理還是作為普通住宅的、互助式的“共享育兒”來進行監管，如何征稅，如何避免過度投資，如何看待對托育機構造成的沖擊和對小區其他業主利益造成的損失等都是不得不思考的問題。

但僅從住改商看，2021年1月1日開始實施的《民法典》第二百七十九條規定“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改為經營性用房。業主將住宅改為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主一致同意。”（注：此條法規沿用了2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第七十七條的規定，《民法典》施行的同時《中華人民共和國物權法》廢止）。若將家庭式托育看作在住宅經營的商業主體，則要求其遵循一般商業機構管理法律規范，例如，需取得本棟建筑物內全體業主同意的書面意見。此前也存在其他地方性要求，例如，需經小區業主委員會及小區物業公司蓋章確認，并向市消防部門、公安部門、工商部門、衛生部門報備。但這種嚴格的要求操作難度大，而且與“放管服”、降低門檻、調動更多資源進入托育供給側的初衷不符，可能是不當規制手段扼殺合理服務模式的一個注腳。除了住宅商用的政策壁壘，目前國外在自己住宅由自己實施托育服務的模式中，場所和服務提供者是合一的，而類似“民居園”租用住宅和聘用人員的模式則包含了三方以上主體。這些主體從不同角度分析，會形成不同的法律關系，并進一步影響其權利和義務的關系形態。

此外，我國家庭式托育的政策設計還缺乏其他配套的支持體系和制度安排，如：培訓認證體系、質量管理體系和信息支持體系等的缺乏。嬰幼兒照護長期被看作家庭內事務，若作為職業身份，則需由相應的人員培訓和資格認證體系幫助家庭式托育從業者提高保教策略、提高觀察嬰幼兒的技能，從而區別于一般家庭分工中單純的照顧任務，使承擔照護工作的個體建立職業身份認同感。調研還發現，由于家庭式托育在住宅內開展，兼具私密性和公共性，無論是供需匹配、身份核驗，還是對質量的社會監督，相應的信息服務平臺都不可或缺。因此，從當前家庭托育的政策設計分析看，配套制度缺乏，也會影響行業管理效能發揮。

厘清需求和概念以明確干預目標。

政策設計應立足于堅實的實際需求，反映實際與需求的落差，從而識別和緩解社會問題。只有以需求為導向，有效描述問題，才能防止政策或項目提供不適當的或不需要的服務。2020年12月，《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》提出“建立家庭托育點登記備案制度，研究出臺家庭托育點管理辦法，明確登記管理、人員資質、服務規模、監督管理等制度規范，鼓勵開展互助式服務”。從期望來看，國家提出發展家庭式托育，是為了回應社會需求，整合社會資源，建構社區化、普及化、就近化的托育照顧網絡，提供物美價廉的托育服務，讓家長能安心地將幼兒委托給親友以外的人照顧。

從現實來看，我國多數家庭仍習慣對3歲以下的嬰幼兒采取居家照顧模式，隔代老人、月嫂、育兒嫂等到家中看護嬰幼兒的非正式社會支持體系占據主流，提升居家保姆的專業性和完善相應行業監管的呼吁長期存在。同時，2019年始，托育機構被看作一種亟待發展的替代看護方案，成為隔代老人和保姆住家看護外的一種社會化托育方式，但托育機構設置標準和管理規范發布后，托育機構呼吁場地成本高，已經或希望在住宅開展托育服務的主體則呼吁住宅托育合法化。因此，在“住宅”內外的分類下，若輔之以嬰幼兒視角，當前可以定義出如下多種托育模式（見圖１）。

政策設計應以需求為導向，從我國家庭式托育的發展現狀出發，明確當前管理的對象究竟為“住宅內托育機構”，還是“保姆”“客廳式托育”或“聯合家托”或“互助式托育”？短期看，建議優先參照國際經驗，有條件地放開住宅辦理托育機構，回應“未在任何部門注冊，無工商或教育部門運營許可，無托育服務資質，既無政府扶持，亦無任何監管，多以‘黑托’身份存在的小規模市場機構和家庭‘鄰托’的呼吁；從長期看，應該提升當前住家保姆的服務品質，同時鼓勵有意愿的從業者在獲得相關資質后，在自家看護規定數量嬰幼兒，從而完善社區化托育服務網絡，建立優質、多元的托育服務供給體系。

戰略性模糊以整合資源并培育市場。

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標提出增強生育政策包容性以及降低“生育、養育、教育”三育成本。為此，托育服務的價值定位是較為明確的，包括：擴大嬰幼兒照護服務供給；促進女性就業；整合社會資源以階段性降低財政負擔；提高政府工作效率；滿足家庭差異化需求、提供自由選擇機會。相應地，發展托育服務應提倡政府、市場、社會多方參與，構建多元服務格局。

從相關調研來看，社會對“家庭式托育點”的普遍理解其實是“在住宅提供托育服務的小微機構”或“家庭共同聘請教師的‘媽媽園’”，這些住宅托育點雖然在服務提供主體、場所、規模的嚴格意義上，不屬于典型的家庭托育點（客廳式托育、聯合家托），但有些屬性確實符合典型家庭式托育的內在特征，比如創辦者為了照顧自己孩子的出發點、較高的師生比、模擬家庭的環境、穩定的小規模團體、看護者和家庭之間較高的信任度和協作性、較低的外部性。若簡單將這類主體直接納入托育機構管理辦法，就忽視了其與一般市場中以盈利為目的的托育機構的差異，例如有人提出，應該參照學前教育中的“社區辦園點”管理“家庭式托育點”，實際上將社會中這種帶有特定情感關懷的行為、可以低成本運營的模式與傳統幼兒園進行了不恰當嫁接，將“家庭式托育”定性為“經營服務”，進而為比3～6歲更嚴格的許可設定鋪平了道路，大大壓縮了這一模式的制度試驗空間。

雖然在通常情況下，法律規范的清晰明確才能帶來安定和對法律秩序的穩定預期。但是，在面對住宅中帶有“社會企業”性質的小微型托育機構或可能萌芽的“客廳式托育”，一定的戰略性模糊也是必要的：首先，有助于避免過早扼殺其發展，避免權利不適度地擴張；其次，在“家庭式托育”的理念和核心特征都處于啟蒙階段時，模糊處理有助于消解規制類行政許可的根據，在國家層面的模糊處理為地方的試驗和探索；最后，當前國內已經存在一定數量的“民居園”，在承擔嬰幼兒照護工作中積累了一定的經驗，在托育服務供給嚴重不足的情況下，采用回應性規制，堅持托育發展的基本原則，秉持鼓勵參與者的合作和無私精神為基本導向，有效應對市場創新，引導優質的“民居園”發展為規范的“家庭式托育”，是一種可行的道路。

創新政策以優化托育營商環境。

國外研究和實踐顯示，一些住宅內經營的小規模機構在準入和評估中難以逾越的障礙往往體現在房屋設施上。為解決托育服務“物美、價廉、便捷”訴求，一些國家一方面規范發展家庭式托育，一方面盡力降低托育機構的運營成本，在一般準入和評估標準要求中，開始充分考慮小型機構的客觀物理條件限制，對機構的總面積、總人數不作要求，而只規定不同年齡段兒童的生均面積，并且將更多關注點投向師生互動等過程性指標，有針對性地提高服務質量。

相比之下，參照學前教育段，我國在準入的行政審批和質量評價標準上都單一看重結構性標準，不僅增加辦園成本，也把相當部分園所推至違規境地。而一旦獲得準入資格，經營主體便在不充分競爭的市場中獲得了極大議價權，由此催生加速擴張的幼教集團，通過上市等資本迅速變現的手段營利，而未能將重心放到滿足兒童發展需要上。隨著社會發展，家庭作為服務購買者對早期保育開始有更精細的消費需求，導致供給雙方存在巨大落差，行業信任度嚴重受損。

《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》指出，“支持將各類房屋和設施用于發展養老托育，鼓勵適當放寬最長租賃期限。非獨立場所按照相關安全標準改造建設托育點并通過驗收的，不需變更土地和房屋性質。”若住宅同樣可以用于舉辦托育機構，那“住宅連鎖性托育點”或許不是一種區別于機構的新的托育模式，研究重點便放在了具體的規制方式選擇，例如通過打通住改商的眾多壁壘、修訂或降低托育機構的備案條件，盡可能降低舉辦門檻，同時通過使用者評價、信息披露等方式確保服務質量來實現此類主體的合作監管。

作者簡介：國家衛生健康委流動人口服務中心課題組，指導人員：肖子華；主要成員：劉芳、李紅娟、劉文婧、孫曉宇、戴競、張杏通、宋奪；本文執筆人：劉文婧 李紅娟。

來源：《社會治理》2021年第4期